在这个案件中涉及到的全民所有制企业向完全市场法人主体的转变、国有资产审计与移交、单位分房向市场购买的转变，都涉及到中国改革开放在90年代中期开始的最深层次政策调整与利益再分配，标志着由权利的国家制造向市场制造转变与事业单位法人化的改革方向[24]，按照学者的精辟概括，该案发生的1994年正是当代中国第二个公共政策范式阶段：单纯经济增长阶段，其具体的政策目标是提高经济效率，具体的政策取向是市场导向政策，具体的政策工具则是放松管制、缩减政府部门、国有企业改制进入市场[25]，我们只有看到这样一个宏观的背景才会看到以法律来解决这样的问题的复杂性。

在中国传统的宪法学理论上，人民代表大会职权主要分为：立法权、决定权、监督权、任免权四项。郎佩娟、汤旸：《我国的行政规划及其法律规制》，《甘肃行政学院学报》2008年第1期。

[32][德]弗里德赫尔穆.胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第365页[33]吴振宇：《行政诉讼履行判决研究》，载章剑生主编：《行政诉讼判决研究》，浙江大学出版社2010年版，第275页。行政计划包括的主要内容是内部一些工作计划和某些对外产生影响力的行政事务，而国民经济与社会发展规划所包括的内容不仅包括一般行政事务，还包括了其他内容，尤其有更多的社会权保护内容。而就课予义务诉讼来说，其诉讼对象只能是特定的行政行为。[29]此外根据最高人民法院《行政诉讼法》若干解释第60条之规定，人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难以确定期限的除外。以全国人大为例，宪法第62条对全国人大职权作了系统规定。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第一条：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然改革开放后实行社会主义市场经济体制，但我国并非西方经典自由主义意义上的市场经济，而是在国家宏观调控下的市场经济，规划中部分内容依然具有重要影响力。因此，由最高人民法院针对司法建议制度尽早制定一部专门的司法解释十分迫切。

[25]为了近距离观察行政诉讼司法建议制度的运作现状，笔者专门从江苏省Ｓ市Ｃ区（7份）、Ｈ区（4份）人民法院和Ｎ市Ｃ区（6份）、Ｇ区（3份）人民法院调取了20份（分布于2003－2009年间）司法建议，仔细研读之后发现当前行政诉讼司法建议制度运作中存在大量不规范问题，主要包括：（1）编号问题。由于此类型行政诉讼司法建议完全是在行政裁判正式作出之前所采取的且发挥着引导法院是否作出以及如何作出裁判的作用，因此可称其为裁判引导型司法建议。例如，有研究者认为，重构我国的司法建议制度，理念更新是前提，立法完善是根本，制度衔接是保障。具体来说，司法建议公开机制的建立可以从以下三个方面进行努力：（1）法院应当向社会公开行政审判白皮书。

解决执行难问题，尤其是解决行政裁判执行难问题，还需要借助包括行政诉讼司法建议在内的多种方式进行综合治理。（3）司法建议的提出以行政机关拒绝履行裁判为前提，不完全履行或者形式履行而实质上不履行裁判的情形并未包括在内。

[22]尤其是在改革不断深入、社会利益格局日趋复杂的当下中国，很多行政纠纷如果不能及时获得公正解决，就极有可能引发群体性事件。据统计，2007年以来，该院共在判前向被诉行政机关提出司法建议19份，协调撤诉案件32件，协调撤诉率高达66．7％。行政诉讼制度20年的曲折实践已经充分证明了封闭对抗型行政审判模式的不适。有些地方的法院非常重视司法建议在行政诉讼中的运用，每年提出的司法建议数量逐步递增，如江苏省三级法院在2003年至2007年间提出的行政诉讼司法建议的数量逐年递增，总数达到1547件，成为江苏省法院拓展－服务－优化工作全面发展的推进器。

可见，能动司法观念的兴起预示着行政审判政策的重大调整，进而为激活司法建议制度、搭建司法与行政良性互动的桥梁提供了契机。[23]参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第400—401页。[26]参见许宏波：《对我国司法建议制度的反思与重构》，《法律适用》2008年第1期。在司法权威受挫、社会矛盾加剧的今天，行政审判愈发陷入尴尬的处境之中：政府官员批评法官不能为大局服务，民众指责法官不能为其合法权益提供保障，法官自身也抱怨行政审判缺乏良好的外部司法环境。

（一）裁判引导型在构建社会主义和谐社会政治话语的主导下，通过协调促使原告撤诉已经成为当下行政纠纷化解的首选方式。窦玉梅：《变出来的广阔发展空间——对北京市三级法院刑事司法建议工作机制创新的调查》，《人民法院报》2010年2月4日。

接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院……鉴于该规定位于《行政诉讼法》第8章即执行这一章节，因而行政诉讼司法建议可以视为敦促行政机关履行生效裁判的一种执行措施。由于这类司法建议是在行政裁判正式作出时所提出的，且其目的在于弥补行政裁判的不足、最大限度地保护行政相对人的合法权益，因此可称其为裁判补充型司法建议。

近几年来，伴随着《撤诉规定》、《通知》等司法解释和司法文件的发布，另两种模式的行政诉讼司法建议迅速得到了广泛运用：一是法院通过司法建议促成被告改变其行政行为，最终实现以原告撤诉的方式结案。尤其是在我国传统行政审判模式正经历重大变迁，新的开放合作型模式不断塑造的过程中，行政诉讼司法建议公开机制的建立尤为迫切。《通知》不仅充分肯定了司法建议作为化解社会矛盾、提高社会管理水平的司法服务手段在建设法治社会与和谐社会中的重要作用，而且还提出要从程序、内容、格式及落实的规范性等方面保障司法建议的质量和效果。正如《意见》所指出的那样：要通过多种渠道和形式加强对司法建议工作的宣传，取得全社会的理解和支持，扩大司法建议工作的社会效果。自最高人民法院于2009年年初下发《关于在全国法院开展行政审判白皮书活动的通知》以来，这种被媒体称为大司法建议的行政审判年度报告得到了广泛运用，也产生了积极效果。为此，就必须从法理上回答行政诉讼司法建议运用的限度问题，即司法建议在行政诉讼中的具体运作空间。

裁判引导型司法建议的出现固然体现了行政案件处理方式上的创新，但也存在架空行政诉讼法、排斥调解和规避合法性审查职责的危险。事实上，执行难问题早已成为困扰法院的瓶颈。

随之而来的问题是，在行政诉讼中，司法建议究竟在哪些情况下才可以作出呢？按照民事诉讼法学者的理解，从诉的提起开始（具体权利要求的设定），经过争议之点在法律意义上的形成（要件事实的确定）、证明和辩论以及上诉等阶段到达判决的确定，具体案件的处理可以被视为一个‘法的空间形成过程。在这个过程中，程序的逐渐展开以获得具有既判力的决定为目标……[19]所谓获得具有既判力的决定指的就是判决的作出。

参见江苏省高级人民法院行政庭：《拓展服务优化——推进行政审判司法环境良性循环的江苏模式》，《法律适用》2008年第10期。不过，上述规定本身却严格限制了司法建议在行政诉讼中的适用。

对于政府决策和行政管理活动中出现的共性问题，书面报送当地党委、人大和政府，为领导决策和改进工作提供参考。因此，法院在以法律适用错误为由判决撤销被诉具体行政行为的同时，可以司法建议的方式提醒行政机关及时对有关规范性文件进行完善修改。（3）确定行政诉讼司法建议考核时间。[18]因此，在合作型行政审判模式的建构过程中，行政诉讼司法建议的运用不应该拘泥于现行法律文本明显僵化的规定。

因此，这种类型的行政诉讼司法建议应当审慎采用，避免以司法建议取代行政审判。如果行政机关对此置之不理，则其可能要承担败诉的后果及再次被诉的风险。

行政诉讼司法建议制度的运作成效并不完全以行政机关的回复率为衡量标准，司法建议能否有效说服行政机关才是问题之关键。提高司法建议书的质量和水平，规范司法建议工作程序。

具体的经验包括以下四项：一是完善启动机制，杜绝一判了之。在谢启川诉龙岩市国土资源局限期履行职责案[7]中，福建省龙岩市新罗区人民法院在判决驳回原告诉讼请求的同时，为促使行政执法活动程序化、规范化、科学化，提高行政执法工作的效率和质量，充分保护行政相对人的合法权益，特向龙岩市国土资源局提出司法建议，建议对于多次提出相同信访要求的，应严格按照《信访条例》的规定作出处理并建立和规范档案管理制度。

考虑到协调结案已经成为我国当下行政案件的主导处理方式，因而《撤诉规定》中有关司法建议的规定对于行政案件的及时化解乃至行政裁判的运用与否都起了决定性作用。（3）作为被诉具体行政行为依据的规范性文件存在违法情形。可见，纠纷解决的延伸性任务还在于预防纠纷。[14]陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。

根据笔者的粗略调研，一些基层法院提出的行政诉讼司法建议从未得到行政机关的任何回复，石沉大海的窘境反过来又极大地挫伤了法院提出行政诉讼司法建议的积极性，进而形成了一种无奈的循环：回复越多提出越多，回复越少提出越少，不回复就不提出。《行政诉讼法》第65条第3款规定：行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取……向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。

行政机关如果在司法建议所确定的回复期限内拒绝落实或置之不理，则应当主动或在司法建议回访时给予充分而正当的理由说明。（4）接受司法建议的机关如果没有处理或者没有将处理结果告知法院，是否应当承担相应责任亦无任何规定。

诚如学者所言，除了传统的争端解决功能之外，现代法院还具有权力制约、参与制定公共政策等多项延伸性功能。有的司法建议篇幅较长，有的则很短，有的内容琐碎到连行政机关行政处罚文书中的打印错误也要以司法建议形式指出。

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文章来源：天狐定制

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